Xót xa đồng tiền dự án

(TBKTSG) - Tính trung bình các nước phát triển thường dành từ 0,2-0,7% GDP của mình hàng năm để viện trợ cho các nước đang phát triển dưới dạng cho vay với thời hạn vay lâu hàng chục năm và có ân hạn (ODA) hoặc viện trợ không hoàn lại. Bên cạnh các chương trình dự án viện trợ không hoàn lại thu được kết quả tốt như mong đợi, không ít dự án đạt hiệu quả thấp và tạo ra tác động không lớn như kỳ vọng.

Đối với Việt Nam, Luật Ngân sách nhà nước (2002) quy định tiền viện trợ là một bộ phận cấu thành của ngân sách nhà nước. Lãng phí trong việc sử dụng tiền viện trợ là vi phạm Luật Ngân sách.

Bài này phân tích hiện tượng kém hiệu quả phổ biến ở các chương trình dự án viện trợ không hoàn lại (sau đây gọi tắt là “dự án”), nguyên nhân sâu xa của tình trạng này và thử đưa ra một “phác đồ điều trị” để cùng xem xét góp ý nhằm cải thiện tình hình.

Hội chứng “con nuôi”

Hội chứng “con nuôi” xảy ra khá phổ biến ở hầu hết các dự án. Gọi là “con nuôi” vì trên thực tế không ít các cơ quan tiếp nhận và thực hiện dự án (sau đây gọi tắt là chủ dự án) không coi dự án là “con đẻ”, không coi nó là “một phần tất yếu”, “hữu cơ” trong trách nhiệm của họ mà đối xử với dự án theo kiểu “được chăng hay chớ”.

Mối quan tâm hàng đầu của họ (nếu có) là công việc của cơ quan đơn vị họ. Người lãnh đạo hoặc quản lý dự án ít khi bị lãnh đạo cơ quan đơn vị họ nhắc nhở hoặc phê bình vì dự án không đạt tiến độ như đã cam kết với nhà tài trợ.

Thực tế cho thấy hầu như không có chủ dự án nào đưa kế hoạch hoạt động của dự án vào trong kế hoạch công tác của cơ quan, đơn vị mình. Nhà tài trợ thường yêu cầu chủ dự án bố trí người có trọng trách lớn (ít nhất là vụ trưởng, thậm chí là thứ trưởng) với kỳ vọng là ở trách nhiệm cao như vậy họ sẽ dễ dàng lồng ghép công việc của dự án vào công việc của cơ quan, đơn vị - một trong những điều kiện cơ bản đảm bảo cho dự án thành công và có tác động lâu dài.

Thực tế không như vậy. Dự án thì cứ tồn tại, cứ thực hiện, tiền cứ tiêu nhưng đóng góp được bao nhiêu cho công việc của chính chủ dự án thì ít ai quan tâm. Hàng quí vẫn có báo cáo đều đặn, chủ yếu là để đáp ứng yêu cầu của nhà tài trợ. Người đại diện của chủ dự án vẫn ký gửi đi nhưng nó đọng lại gì trong đầu những người có trách nhiệm mới là điều cần bàn.

Hàng năm vẫn có kiểm toán độc lập đến làm việc và lập báo cáo. Kiểm toán chủ yếu tập trung vào các vấn đề tuân thủ các quy định liên quan đến quản lý tài chính, ít khi và cũng không thể quan tâm đến hiệu quả chi tiêu, nghĩa là làm ra được cái gì từ số tiền đã tiêu.

Ở phần lớn dự án, việc thuê chuyên gia nước ngoài là cần thiết và khá tốn kém. Điều đáng quan tâm ở đây không phải là chi phí mà là cách tiếp cận và thái độ đối với việc sử dụng chuyên gia, tức là từ góc độ “con nuôi” hay “con đẻ”.

Thường xảy ra hai thái cực đáng tiếc trong các dự án. Phổ biến nhất là thái độ “không quan tâm” vì cho rằng tiền của nhà tài trợ, họ muốn sao thì chiều họ cho vui vẻ. Kết quả là bỏ ra một số tiền rất lớn nhưng kết quả làm việc của chuyên gia chỉ dừng lại trong báo cáo của họ, không đóng góp được gì đáng kể cho công việc của cơ quan chủ dự án.

Một thái cực khác cũng xảy ra là thái độ kỳ thị đối với việc mời chuyên gia vì cho rằng chuyên gia cũng không giải quyết được gì, chỉ tốn tiền và nên tiết kiệm dành cho các hoạt động mà người Việt Nam có thể hưởng thụ được như tập huấn, khảo sát, học tập nước ngoài... Thoạt nhìn thì cách lập luận này có vẻ ổn nhưng xem kỹ thì thấy nó ẩn chứa bên trong sự mâu thuẫn nội tại lớn.

Nói cho cùng thì tại sao chúng ta cần dự án? Phải chăng vì chúng ta cần kinh phí mà ngân sách hạn hẹp không đủ cung cấp? Hoàn toàn không phải như vậy. Kinh phí thì thiếu nhiều và còn thiếu lâu. 

Cái mà chúng ta cần ở dự án là cơ hội để tiếp cận với những kinh nghiệm hay, cách làm tốt (và có thể cả những “vết xe đổ” cần tránh), những ý tưởng, tri thức mới, những know-how, nghĩa là những “giá trị gia tăng” mà dự án giúp tạo ra, thường là qua những chuyên gia nước ngoài thích hợp mà chúng ta phải chủ động tuyển chọn.

Nếu làm tốt việc này và sử dụng khéo thì số tiền chi cho chuyên gia trở nên rất nhỏ bé (mặc dầu giá trị tuyệt đối có thể lớn) nếu so với lượng giá trị gia tăng mà họ giúp tạo ra. Ở đâu coi dự án là con đẻ thì ở đó chuyên gia được trọng dụng vì họ chính là “con gà đẻ trứng vàng” cho ông chủ dự án.

Hội chứng “hoạt động” và cục bộ

Dự án nào cũng được xây dựng và rà soát rất công phu trước khi Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn nhằm làm rõ kết quả chính mà dự án cần đạt. Nghị định 131 là một bước tiến lớn theo hướng quan tâm đến kết quả dự án và phân cấp thẩm quyền cho các bộ/ngành địa phương trong việc xác định ưu tiên mà dự án cần giải quyết.

Đó là trên văn kiện. Thực tế thì hoàn toàn khác. Người ta không mấy quan tâm đến việc liệu những kết quả mà Thủ tướng đã có văn bản phê duyệt có đạt được hay không và làm thế nào để đạt được. Tư duy thường trực ở hầu hết cán bộ chủ chốt và nhân viên dự án là hoạt động, hoạt động và hoạt động nên mới gọi là hội chứng “hoạt động”. Ai cũng biết rõ là hoạt động chỉ là việc cần làm, chứ không phải là kết quả cần đạt.

Ai cũng biết rõ là hoạt động dự án như hội thảo, tập huấn, khảo sát, điều tra... không nhất thiết tạo được sự tiến bộ hay thay đổi cần có (kết quả) nếu chúng không được thiết kế và thực hiện theo hướng làm ra kết quả. Ví dụ: đi nghiên cứu khảo sát nước ngoài thì thường chọn các nước Âu - Mỹ, Úc, New Zealand, nếu là châu Á thì chí ít cũng là Hàn Quốc hay Singapore dù biết rõ là kinh nghiệm hiểu biết thu được (nếu có) chỉ có thể để trên giá sách chứ khó áp dụng ở nước ta vì thể chế chính trị, môi trường xã hội và văn hóa khác xa ở những nơi họ đến. Thậm chí có trường hợp ở mục “mục tiêu và kết quả mong đợi của chuyến đi” nói một đằng nhưng bố trí nhân sự và chương trình lại đi một hướng khác, không ăn nhập gì với nhau.

Hội chứng cục bộ là một tồn tại khác khá phổ biến khi vận hành dự án. Dự án nào cũng có những ưu tiên, phạm vi và đối tượng tác động xác định của nó và việc khu trú dự án trong một số đơn vị thụ hưởng liên quan trực tiếp đến phạm vi tác động của dự án cũng là điều dễ hiểu.

Điều đáng nói ở đây là ở chỗ nhiều dự án thường chỉ tập trung vào một số ít đơn vị mà người chủ dự án có quan hệ tốt, không mở rộng đến tất cả các đối tượng đã xác định rõ trong văn kiện dự án, nhất là đối với cộng đồng. Điều này làm cho ảnh hưởng, tác động và tính bền vững của dự án bị hạn chế. Ngay cả các ấn phẩm - thành quả của dự án cũng ít được phổ biến rộng rãi, ít khi chúng được đưa lên mạng, do vậy người ngoài dự án rất khó tiếp cận để khai thác. Thật lãng phí. Liên quan đến vấn đề này là công tác tuyên truyền phổ biến của dự án, hầu hết đều làm rất hời hợt, èo uột.

Còn có thể kể ra đây một loạt các hội chứng - tồn tại khác mà chúng đều có cùng một mẫu số chung là: hiệu quả đồng vốn của dự án rất èo uột. Thật xót xa.

Nguyên nhân

Nguyên nhân có nhiều nhưng trong phạm vi hạn chế của bài này chỉ xin đề cập đến một số nguyên nhân chính gồm: nhận thức sai lệch, dự án không xuất phát từ chính nhu cầu bức bách của chủ dự án và cơ chế quản lý dự án chưa đủ chặt.

Nhận thức. Nguồn gốc hay căn nguyên của những căn bệnh nêu trên là do quan niệm tiền viện trợ là “tiền chùa”. Một vị chức sắc ở chùa đã phản ứng khi người ta ví von tiền nhà nước là tiền chùa. Ông cho rằng nói như vậy là không đúng vì nhà chùa cũng rất trân trọng tiền công đức của các phật tử tứ phương. Do quan niệm lệch lạc như vậy cho nên người ta cũng khá thoải mái trong việc sử dụng tiền viện trợ chứ không phải tính toán chi li cẩn thận như tiền túi của mình.

Nhu cầu của chủ dự án. Trên thực tế, có không ít trường hợp chủ dự án rất ít tha thiết với dự án, họ quan niệm có thì càng tốt, không có chẳng sao, thậm chí có càng thêm bận. Dự án là do Chính phủ giao họ thực hiện mặc dầu họ đứng đơn trình Chính phủ phê duyệt dự án. Họ quan niệm làm tốt dự án thì có thể có lợi chung cho cả nước, bản thân cơ quan đơn vị họ cũng không thụ hưởng gì nhiều. Họ làm tốt cũng không được khen, làm không tốt cũng chẳng bị ai phê bình. Việc đề bạt cất nhắc không vì thiếu quan tâm đến dự án mà bị ảnh hưởng. Thậm chí nếu tỏ thái độ quan tâm có khi còn bị hiểu nhầm về động cơ. Do vậy mà dự án phải chịu đối xử như con nuôi là chuyện dễ hiểu.

Cơ chế quản lý. Nguyên nhân quan trọng khác là cơ chế. Luật Ngân sách quy định tiền viện trợ là một bộ phận cấu thành của ngân sách nhà nước và phải được quản lý chặt chẽ như tiền ngân sách. Tuy vậy trên thực tế không có cơ chế chặt chẽ thực hiện quy định của pháp luật nêu trên. Biểu hiện rõ nhất là các cơ quan quản lý của nước ta chủ yếu quan tâm đến việc quản lý tiền đối ứng được cấp trong mỗi dự án, còn việc quản lý tiền viện trợ thì chủ yếu do các nhà tài trợ lo. Thậm chí báo cáo kiểm toán các dự án cũng ít khi được các cơ quan hữu trách quan tâm đúng mức, còn giám đốc dự án thì thường phó mặc việc này cho kế toán hoặc cùng lắm là cho quản đốc dự án.

Phác đồ điều trị nào cho căn bệnh này?

(a) Tăng cường cơ chế quản lý

Trước hết cần đưa vào Luật Ngân sách sửa đổi (dự kiến trình Quốc hội xem xét thông qua trong năm 2010) một điều luật quy định rõ tiền viện trợ là tiền ngân sách và cụ thể hóa trong các nghị định liên quan của Chính phủ về việc sử dụng loại tiền này. Cụ thể là trong nghị định thay thế nghị định hiện nay hướng dẫn thực hiện Luật Ngân sách mới và trong nghị định mới thay thế Nghị định 131 (Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang hoàn chỉnh trình Chính phủ xem xét ban hành) cần đưa những nội dung tối thiểu sau đây vào các văn bản dưới luật nêu trên (có thể chỉnh sửa cách diễn đạt cho phù hợp):

- Dự án đề nghị viện trợ kỹ thuật không hoàn lại phải nhằm giải quyết những nhiệm vụ cụ thể được xác định trong danh mục nhiệm vụ ưu tiên của cơ quan đơn vị phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội hàng năm và năm năm của các cơ quan đơn vị đó. Nghĩa là, nếu có dự án thì đó là con đẻ, chứ không phải con nuôi.

- Kinh phí dự án được duyệt sẽ được khấu trừ vào kinh phí phân bổ hàng năm của cơ quan đơn vị đó. Với cách “đồng tiền đi liền khúc ruột” này người ta phải đắn đo cân nhắc khi xin dự án và đã xin thì ắt là cần lắm. Cũng dễ hiểu vì sao người ta bán hồ sơ dự thầu các công trình khá đắt tiền (một hai trăm đô la Mỹ), chứ không phát miễn phí.

- Kiểm toán Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm kiểm toán toàn bộ kinh phí dự án nhận viện trợ (không chỉ có phần vốn đối ứng) như là một bộ phận của ngân sách nhà nước song song với kiểm toán độc lập do nhà tài trợ thực hiện theo quy định riêng của họ. Làm như vậy, tối thiểu cũng để chứng minh rằng ta coi tiền viện trợ là tiền ruột, chứ không phải là “tiền chùa”, và phù hợp với quy định của pháp luật tiền viện trợ là tiền ngân sách. Đó là chưa nói đến uy tín và trình độ nghiệp vụ của Kiểm toán Nhà nước đã được khẳng định qua thực tế những năm gần đây.

(b) Tăng cường tuyên truyền phổ biến để nâng cao nhận thức và giám sát của cộng đồng các nội dung tối thiểu sau đây:

- Trên công văn giấy tờ của dự án nhận viện trợ nếu có thể thì nên có dòng chữ “Dự án này do người đóng thuế nước A... hỗ trợ” giống như cách mà các dự án do USAID hỗ trợ đang áp dụng “From the American people”.- Quy định tất cả các dự án nhận viện trợ đều phải nộp báo cáo hàng năm với nội dung chỉ một hai dòng để đăng trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ: “năm 201... dự án A... của cơ quan A... sử dụng hết... đô la Mỹ và mang lại kết quả chính như sau:...”.

Bài học từ Solomon Có điều kiện quan sát kỹ cách làm của quốc đảo Solomon mà tôi thấy chạnh lòng và ước mong sao nước mình cũng trân trọng từng đồng viện trợ như họ. Nước này còn nghèo hơn Việt Nam nhiều và còn phụ thuộc khá lớn vào viện trợ nước ngoài nhưng họ thực sự quan tâm đến hiệu quả sử dụng tiền viện trợ. Một vài biểu hiện sau: Dự án “Tăng cường năng lực chính quyền địa phương” tổ chức một hội thảo bốn ngày (từ 26 đến 29-1-2010) với đại diện của tất cả chín tỉnh thụ hưởng dự án. Mọi người dự đầy đủ từ ngày thứ nhất đến hết ngày thứ tư (không cắt bớt một giờ nào), không ai bỏ về giữa chừng. Không có phong bì. Dự án chỉ bố trí giải khát giữa giờ và cơm trưa tại chỗ rất đơn giản cho mọi người. Hội trường không có một bông hoa nào, không băng rôn, không có biển đề tên và chức vụ của đại biểu, chỉ có biển đề tên của từng địa phương để đại biểu ngồi cho đúng chỗ. Bộ trưởng đích thân đến phát biểu khai mạc và định hướng cho đại biểu thảo luận. Thứ trưởng làm việc liên tục suốt bốn ngày với hội thảo, lặng lẽ, khiêm tốn ngồi nghe và ghi chép, thỉnh thoảng mới phát biểu theo yêu cầu của đại biểu. Không có đại diện nào của các nhà tài trợ trên bàn chủ tọa, chỉ có người của nước sở tại và cố vấn trưởng (chỉ với tư cách giúp việc). Không có bất kỳ phát biểu nào của các nhà tài trợ trong khi họ đóng góp một khoản tiền không nhỏ, trên 10 triệu đô la Mỹ. Người dẫn chương trình của tất cả tám phiên làm việc là các vụ trưởng liên quan của Bộ chính quyền địa phương, chuyên gia của dự án ở từng tỉnh chỉ làm vai trò thư ký ghi chép nội dung thảo luận. Tôi hết sức ngỡ ngàng một cách thú vị khi họ đưa ra công thức phân bổ vốn đầu tư cho các địa phương, điều mà tôi chưa gặp trong đời, còn ở nước ta thì chưa bao giờ nghe thấy, đó là công thức: 16-64-20. Nghĩa là 16% tổng vốn phân bổ đều cho tất cả chín tỉnh; 64% tổng vốn thì phân bổ theo dân số; còn lại 20% tổng vốn thì phân theo kết quả hoạt động năm 2009 căn cứ theo kết quả đánh giá hoạt động hàng năm (annual performance assessment - APA). APA dựa trên một bộ tiêu chí gồm 10 chỉ tiêu để đo lường cách thức và hiệu quả sử dụng vốn đã phân bổ năm trước. APA do chuyên gia của dự án thuê làm, sau đó Bộ phê chuẩn làm căn cứ để phân bổ phần vốn 20% nói trên. Mới phát triển ở trình độ thấp mà họ đã nghĩ đến việc phải gắn chặt đồng vốn đầu tư của nhà nước vào hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương. Vậy đấy. Họ coi công việc của dự án là công việc của chính quyền. Thành quả của dự án giúp cơ quan nhà nước trực tiếp giải quyết công việc quản lý nhà nước của mình. Dự án thực sự là “con đẻ” chứ không phải là “con nuôi” như đề cập ở trên. Họ cũng đang dự kiến tổ chức đoàn đi nghiên cứu khảo sát ở Việt Nam, Campuchia về các vấn đề phân cấp nhưng bằng tiền của chính phủ họ, không dùng tiền dự án. Tôi cứ mơ ước: bao giờ ta được như vậy!